Servicios de Agua y Saneamiento. Modelos de Gestión para Pequeñas y Medianas ciudades del Perú

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La adopción de los modelos de gestión de servicios de saneamiento para las pequeñas ciudades depende de la decisión política del Alcalde y su Consejo municipal. Dependiendo del tamaño de la población, puede optar por los siguientes modelos:

  • EPS Pública Municipal. Actualmente existen 47 EPS, que administran el servicio en las principales ciudades del país, excepto SEDAPAL que atiende Lima y Callao. Con este modelo se atiende los servicios de saneamiento de 6.8 millones de habitantes, los que sumados con los 6.5 millones de habitantes que atiende SEDAPAL, representan casi un 50% de la población nacional.
  • EPS Privada. No existe ningún caso.
  • EPS Mixta, A partir de enero del 2003 se inicia una experiencia en dos pequeñas ciudades del Departamento La Libertad, en las localidades de Pacasmayo y Chepen.
  • Servicio Municipal con administración directa, existe en casi todas los distritos del país que no

pertenecen a las EPS. Con este modelo de gerencia se presta servicios de saneamiento a 5 millones de habitantes.

  • Servicio Municipal con administración contratada, no existe ninguna experiencia
  • Asociación de usuarios: En el distrito de Nazca, El Ingenio, a través de la Asociación de usuario atiende a 560 familias localizadas en once caseríos de una microcuenca, brindando el servicio con una red de 13 kilómetros..


Además de estos modelos, esta la Empresa Estatal “Servicios de Agua Potable de Lima metropolitana” (SEDAPAL), administrada por el Gobierno central, que brinda servicios a Lima metropolitana, con 1.100 millón de conexiones, en donde el representante de la propiedad es el Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento. Su actividad empresarial se rige con las normas de la actividad empresarial del Estado y la Ley General de Sociedades. A continuación se describen las características de estos modelos.

Contenido

EPS pública municipal provincial

Es una empresa pública de propiedad de los gobiernos municipales provinciales y distritales, quienes a través de un acuerdo de Consejo otorgan la explotación del servicio a la EPS, el cual puede ser por un período indefinido. La propiedad se expresa en acciones las cuales se cuantifican en función del número de habitantes del ámbito de cada uno de los distritos y provincias socias. Este modelo es el de las EPS e involucra a 6.8 millones de habitantes. El marco legal que lo sustenta son las siguientes normas: Ley General de Servicios de Saneamiento, Nº 26338, Reglamento y normas complementarias. Ley de Fomento y Desarrollo del Sector Saneamiento, Decreto Legislativo Nº 908, que reemplazará a la Ley 26338 y ley General de sociedades, Nº 26887. La iniciativa para su creación y reconocimiento corresponde a los gobiernos provinciales. Para operar como EPS Municipal, se requiere el reconocimiento de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)4 .

La EPS municipal tiene dos opciones para organizarse, en función del número de conexiones de su ámbito:

  • Como EPS municipal Sociedad Anónima, cuando tiene más de 10.000 conexiones de agua potable; y
  • Como EPS Municipal Comercial de Responsabilidad Limitada, cuando tiene menos de 10,000 conexiones de agua potable


Según la opción elegida, la estructura orgánica puede incluir un directorio:

a) La EPS municipal bajo la forma de Sociedad Anónima tiene una junta general de accionistas, un directorio y una gerencia general.
b) La EPS municipal comercial de responsabilidad limitada solo tendrá una junta general la cual designa una gerencia general


La gestión de la empresa debe ajustarse a las normas de la actividad empresarial del Estado, las cuales regulan la preparación y aprobación del presupuesto empresarial, sus contenidos en inversiones y gasto corriente, los niveles de remuneraciones y los niveles tarifarios, controlan y fiscalizan el gasto, los proceso de adquisición, controlan la ampliación de personal, la estructura orgánica, la designación de los directorios, entre otros. Las EPS tienen autonomía funcional dentro del contexto establecido por la Ley.

La calidad del servicio en las EPS tiene las siguientes características: el 80% de los sistemas desinfectan el agua captada. El servicio es discontinuo, siendo el número promedio de horas de 13.7 horas de servicio por día. El tratamiento de aguas residuales es de 14% a nivel nacional. El agua no contabilizada supera el 30% en el 78% de las EPS. La medición es baja.5 En general, la calidad del servicio es deficiente.

En el año 1998, 23 de las 47 EPS Municipales obtuvieron pérdidas. En general la economía de las EPS es deficitaria con capacidad sólo para cubrir los costos de operación, mantenimiento, administración y comercialización, en muy pocos casos se generan recursos para inversiones. Las EPS municipales en su mayoría tienen endeudamiento con el gobierno central, que comprometen su patrimonio y que por lo general provienen de las deudas con FONAVI, SUNAT, SUNASS y Seguridad Social. En este endeudamiento no se considera la inversión realizada por el Gobierno sin condiciones de retorno, como la realizada a través del Programa Nacional de Agua y Saneamiento, PRONAP, ni la deuda de los usuarios.

Uno de los problemas más urgentes de las EPS es que los Alcaldes, después de otorgar el derecho de explotación, tienen un amplio margen de participación e ingerencia en la gestión empresarial y manejo del gasto corriente, en los asuntos de determinación de ámbitos, designación de funcionarios, determinación de tarifas, suscripción de convenios, contratación de personal, adquisiciones en general. La participación es mayor en los Alcaldes con mayor número de acciones.

Administración Municipal directa

Es la prestación del servicio por parte de la Municipalidad provincial o distrital. En este caso, el operador y administrador directo del servicio, es la Municipalidad a través de sus dependencias, el servicio se presta como uno más de los servicio. La actividad se conduce de acuerdo a las normas que rigen para los gobiernos locales. Este modelo es aplicado en la gran mayoría de provincias y distritos que no se han integrado al modelo de EPS ó que no están a cargo de los usuarios. El marco legal para la administración directa se sustenta en las siguientes normas:

  • Ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853
  • Ley de Fomento y Desarrollo del Sector Saneamiento, Decreto Legislativo Nº 908 (Nueva Ley de Servicios de Saneamiento que reemplazará a la Ley 26338)


Sin embargo, este modelo todavía esta en un vacío legal, y la iniciativa para su organización corresponde a los gobiernos municipales. La Ley 26338, no estableció un camino para el reconocimiento o el otorgamiento de incentivos para este modelo de gestión. Se espera que el reglamento de la nueva Ley, D.L, 908 defina tales procedimientos, o en su defecto que las autoridades del sector emitan una nueva Ley de servicios de Agua y Saneamiento.

Las desventajas del modelo de gestión a cargo del municipio

La principal desventaja de este modelo es su fuerte dependencia de factores políticos. La gerencia, los costos del servicio y las necesidades de inversión, están mediadas por la voluntad política del alcalde local. De esa manera no hay condiciones para asegurar el desarrollo autónomo y autosostenido del servicio. En otras palabras, es un modelo que necesita altos subsidios de manera permanente por el gobierno local. Un resumen de las desventajas es:

  • Interferencia de la gestión municipal en la gestión del servicio.
  • Gestión difusa que dispersa la obtención de resultados.
  • Restricción en el ingreso y gasto e interferencia municipal.
  • Estructura de costos deficitaria.
  • Ausencia de control, supervisión, fiscalización, regulación de la calidad del servicio.
  • Incentivos negativos a la responsabilidad sobre el pago del servicio, por la presencia de incentivos

indiscriminados.

  • Débil o nula participación de los usuarios en vigilar la calidad del servicio.

Servicio de Agua y saneamiento con administración contratada

Este modelo consiste en que el servicio de agua y saneamiento, manteniéndose como propiedad del municipio local, contrata a un Operador especializado para que se encargue de la administración del servicio, en sus fases de operación, mantenimiento, comercialización y administración financiera y contable, mediante un contrato, otorgado por plazo determinado, sujeto a renovación por el municipio concedente. Los modelos de contrato pueden ser: de gestión, de arrendamiento, o de consorcio, en este último caso formado entre el municipio y el operador especializado.

Es un modelo intermedio entre la concesión privada o mixta de la explotación integral del servicio, y el servicio municipal directo sin autonomía funcional. No obstante, en el país existen vacíos legales y la Ley General de Servicios de Saneamiento, vigente desde 1994, no facilita su adopción. Sólo se tienen iniciativas piloto como es el caso de Talavera, en Apurimac, que no se concreta todavía. 6 A su vez, en algunos municipios se tienen experiencias parciales con contratos de terceros, especialmente para llevar la contabilidad de dichos servicios. Sin embargo, el proceso de reconocimiento esta pendiente del reglamento del D. Legislativo 908. Se deberán establecer procedimientos que faciliten la viabilidad económica, financiera, técnica y social.

Las ventajas del modelo

Se desarrolla en el marco de la municipalidad distrital, quién se constituye en el contratante de la gestión, a cargo de un Operador privado local.

  • El autosostenimiento financiero de los costos operativos esta garantizado, por una administración empresarial moderna.
  • Fomenta la participación ciudadana, a cargo de un organismo de Fiscalización, creado por el Municipio.
  • Es de rápida implementación.
  • La cesión en uso de la infraestructura se realiza a través de contratos por períodos establecidos por el gobierno local concedente y los usuarios.
  • Tiene un respaldo en el marco legal, especialmente en la Ley Orgánica de Municipalidades.

Las desventajas del modelo con operador especializado

  • Necesita mucho esfuerzo en promoción y comunicación a la población, para buscar el consenso o la aprobación mayoritaria. En la medida que no hay experiencias exitosas en el país con Operadores especializados, los usuarios de las pequeñas localidades tienden a confundir su implementación con “la privatización”.
  • Se debe apoyar y acompañar a los Operadores privados, durante un año o mas, hasta lograr su consolidación, en la medida que no hay un mercado de proveedores de estos servicios a nivel local.

La gestión a cargo de una asociación de usuarios

Este modelo consiste en la gestión del servicio a cargo de los usuarios, en donde la prestación, que comprende la operación, mantenimiento, comercialización y administración financiera y contable, es realizada por los usuarios, organizados en una Asociación. Pero, este modelo tiene limitaciones al estar referido mas a poblaciones rurales; se pueden gerenciar pequeñas ciudades de 2.000 hasta 5.000 habitantes, siempre que los usuarios demuestren capacidad de autogestión. El caso más conocido es el distrito de El Ingenio, en la provincia de Nazca, Ica; en la cual se organizó una asociación de usuarios en 1995, para administrar un sistema que provee servicios a diez caseríos rurales, incluida la capital del distrito, con una tasa de morosidad de solo un 5%, y reciben agua de calidad las 24 horas.7 Sin servicios de alcantarillado.

Sin embargo, se necesita un mayor apoyo en el marco legal, especialmente para el tratamiento del pago de tributos e impuestos, un mecanismo para ello sería regular la exoneración del pago del Impuesto General a las Ventas (IGV), cuya tasa del 18% es un gravamen muy alto para unidades de servicio que están dirigidas a la población en situación de pobreza o de muy bajos recursos económicos. Se podría ensayar estableciendo un periodo de gracia hasta su fortalecimiento o gravarlas con una tasa mucho menor que la que pagan las EPS de las grandes ciudades.

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