Servicios Urbanos de Agua en África Subsahariana. Las Modalidades de la Diversificación en los Servicios de Agua: Espacialización y Territorialización

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Desde este enfoque, hemos estudiado cómo los servicios de agua se adaptan a la heterogeneidad de la demanda urbana en África subsahariana (Jaglin, 2003).

A partir de un gran número de situaciones diferentes, hemos observado que, confrontados a las dificultades de satisfacer solicitudes muy heterogéneas, los operadores intentan diferenciar no sólo su oferta, sino también los dispositivos institucionales de gestión en función de clientelas localizadas. Esta ingeniería espacial esconde, sin embargo, un continuum de situaciones bastante diversas cuyos efectos sobre el funcionamiento unificado de las ciudades y el ejercicio de la solidaridad son extremadamente variables.

Propusimos organizarlas en función de dos conceptos, la espacialización y el territorialización.

Ejemplos de Espacialización

La espacialización de las normas de servicio actúa por adaptación localizada y contractualizada a las variaciones de la demanda, en función de una segmentación socioespacial de la oferta.

Ejemplo del Cabo:

El ejemplo del Cabo muestra cómo la lógica gerencial del servicio de agua municipal, preocupado por mejorar su relación comercial con los consumidores, le lleva a justificar su reorganización espacial (ver recuadro).

Descentralización inframetropolitana y espacialización del servicio de agua en el Cabo

Entre 1997 y 2000, las municipalidades metropolitanas de Ciudad del Cabo y Tygerberg habían desarrollado modelos competidores de gestión de sus servicios de agua (Smith, Hanson, 2003).

El primero, centralizado e igualatorio, se reveló menos "productivo", pero más idóneo para gestionar las cuestiones de solidaridad e interdependencia a escala del municipio.

El segundo, descentralizado sobre la base de seis zonas multirraciales, fue más eficaz en términos de movilización y utilización de los recursos, pero su capacidad para redistribuir servicio entre las distintas zonas y coordinar su acción fue menor, obstaculizada por la descentralización del dispositivo y una falta de visión de conjunto del servicio (Smith, Hanson, 2003, p. 1522 y 1536).

Difuminados en parte por la urgencia de la unificación del servicio, después de diciembre de 2000, estos retos organizativos han resurgido en 2002, en una controversia que enfrenta a los partidarios de uno y otro modelo. Algunos, defensores de la unicidad y la integración del servicio, avisan de los riesgos de estallido que conlleva la propuesta alternativa de reorganizar el servicio de agua según "11 depósitos modelo", otorgando a once unidades de gestión descentralizadas una autonomía incrementada, con fines de racionalización, pero sobre todo de reactivación y proximidad a las usuarios. En un correo confidencial, un ingeniero alertó de las distorsiones al principio de equidad que podrían resultar de una descentralización demasiado precipitada (previa a completar la unificación e igualación que la construcción metropolitana se suponía que promovía) y demasiado radical (que implica un riesgo de desintegración de los depósitos, y por tanto de sus usuarios). En efecto, no resulta difícil imaginar que esta reorganización pueda alentar servicios cercanos a la clientela (customer friendly) en algunos barrios, aunque sirviendo de plataforma a la insolidaridad con los más desfavorecidos.

Ejemplo de Uagadugu:

El de Uagadugu ilustra cómo la coproducción promueve una espacialización de la oferta que, gracias a una regulación centralizada, se traduce, sin embargo, en una escasa diferenciación de los servicios y mantiene la integración del sistema a escala de la ciudad :

Espacialización de la oferta e integración funcional en Uagadugu

En los años ochenta, la diferenciación de la oferta técnica en Uagadugu seguía controlada por la Oficina nacional, a pesar de que su financiación procedía de fuentes exteriores y de que la unidad técnica de la red no estaba garantizada, ya que ésta asociaba al servicio convencional (conexiones privadas y bocas de riego colectivas en red) postas de agua autónomas (perforaciones equipadas de cuatro grifos colectivos), perforaciones equipadas de bombas manuales y, a partir de 1987, una mini red descentralizada financiada por la cooperación danesa.

Los esfuerzos de regulación sectorial (precios de reventa, especificaciones técnicas y modalidades de mantenimiento, condiciones de venta, marco jurídico de la propiedad de las instalaciones) y la política de regularización masiva de la propiedad de la tierra de las periferias tienen, no obstante, asegurada una relativa coherencia funcional y una fuerte integración socioeconómica del conjunto, al menos hasta principios de los años noventa cuando, potenciado por el agotamiento del régimen político revolucionario, la desregulación de la gestión urbana compartida facilita la insolidaridad de los recorridos intraurbanos y pone en cuestión su equidad. Hasta ese momento, significativamente, el control público (estatal) del servicio había prevenido la aparición de otras escalas de territorialización del servicio de agua que la ciudad. Si los comités revolucionarios encargados de los puntos de agua empleaban los ingresos para consolidar el poder sobre su circunscripción (el sector), lo contrario no era cierto: el control ejercido sobre el espacio del sector no sirve para modificar significativamente los modos de gestión y regulación de los puntos de agua colectivos, que seguían siendo extraordinariamente homogéneos. ( Fuente: Jaglin, 1995, p. 536 y ss.)

Ejemplo de Territorialización de los Servicios de Agua:

Las situaciones de espacialización presentadas parecen, sin embargo, minoritarias en el África subsahariano.

De las carencias del servicio público y el gran número de actores que intervienen en las filiales de suministro, parece esbozarse otra evolución, más radical. Consiste, para operadores muy diversos, en financiar y construir infraestructuras, elaborar las normas y reglas de un servicio, es decir, los valores y marcos de acción colectiva, así como las formas y métodos de control sobre los usuarios a partir de espacios delimitados en función de las especificidades supuestas de sus clientelas o de los problemas identificados de las comunicaciones.

Por este mecanismo de territorialización, participan de la constitución de microsistemas autónomos, cada uno dotado de su propio modo de gobernanza. Es lo que ilustran los numerosos ejemplos de redes descentralizadas, resultantes de proyectos financiados por proveedores de fondos exteriores y a menudo controlados por ONG, en las que la autonomía peca de una mayor vulnerabilidad y de una circunscripción de la solidaridad al recinto "comunitario" ( ver a continuación).

Coproducción y territorialización: el riesgo de estallido

En Tanzania, la ley sobre el agua de 1995 (Water Works Ordinance) puso fin al monopolio público de los servicios de agua concediendo a las comunidades la posibilidad de administrar para su propio uso dispositivos locales de suministro (artículo 4 apartado 42). Tanto en las ciudades secundarias como en la capital, organizaciones de usuarios respaldadas por ONG se hicieron cargo así de sistemas autónomos de suministro (redes de bocas de riego a partir de perforaciones), cuyas infraestructuras se financiaron con ayuda exterior (la cooperación irlandesa y el Banco Mundial mediante el Community Infraestructura Programa en Dar es-Salam, por ejemplo). Mientras que suyo "prestaciones" son muy desiguales - calidad del agua (a menudo demasiado salina), precio (50% más caro que el precio medio de reventa de los abonados a Kijitonyama), fiabilidad del servicio -, en parte determinadas por las de la asociación de usuarios y también de la concurrencia o no de la red convencional, su porvenir sigue siendo hipotético: el conocimiento de las reservas en agua subterránea y de su calidad (ya amenazada de salinización) es muy imperfecto y muchas cuestiones institucionales siguen pendientes. Por ejemplo, mientras que se prevé la privatización de la empresa pública de servicio de agua (DAWASA), la relación del futuro operador privado con las organizaciones de usuarios no se regula ni tampoco la de la propiedad de las infraestructuras.

En el mismo orden de ideas, una evaluación de las mini redes urbanas de Malí constata que la restricción de las solidaridades contables en el perím etro limitado de las comunidades desheredadas genera tres consecuencias sobre el servicio de agua: elevados precios de venta desiguales pero a veces muy elevados (350 FCFA/m³en las bocas de riego de un proyecto apoyado por la cooperación japonesa al oeste de Bamako, contra 114 FCA/m3 al grifo de la empresa nacional EDM); déficit de explotación que augura un mal futuro para la durabilidad de los dispositivos; incompatibilidades técnicas con la red EDM, generalmente ignorante de las prescripciones técnicas de las instalaciones, lo que dificulta posibles colaboraciones.

Lo mismo sucede en Kampala, en cuya periferia se construyeron dos mini redes completamente independientes de la Nacional Water & Sanitation Sociedad (NSCW), como reacción a las dificultades impuestas por ésta a los operadores de los quioscos colectivos de su propia red. El futuro de estas mini redes está así hipotecado: "el día que la NSCW instale su propia red y venda el agua a su tarifa oficial (generosamente subvencionada)," estos explotadores quebrarán " (Collignon," Vézina, 2000, p. 9).

La precariedad de los dispositivos de reventa es aún mayor en Cotonú: a falta de bocas de riego, las principales extensiones realizadas en los barrios irregulares se hicieron por iniciativa de abonados minoristas que financiaron por si mismos la prolongación de la red. Si el barrio es expropiado, estos minoristas perderán alojamiento y punto de agua, sin ninguna indemnización. (Fuente: Jaglin, 2003-a.).

Territorialización a Escala Ciudad

Prolongando la espacialización de ofertas diferenciadas por dispositivos autónomos de gestión/regulación, en toma con configuraciones locales contingentes, la territorialización se expresa, a escala de las ciudades, en la especialización de servicios desacoplados de la oferta convencional, o porque ésta se considera insuficiente en los barrios ricos, o porque no existe en los pobres.

A las soluciones técnicas autónomas se añaden, en estos dispositivos territorializados, tarifas específicas calculadas en función de los riesgos que se corre en y el coste del servicio en el estrecho perímetro de su funcionamiento, sin relación ni con los de los barrios vecinos, ni con aquellos a los que están sometidos los habitantes de las ciudades que dependen del operador de la red centralizada. A la discontinuidad de las infraestructuras, quién no permite la expresión de una solidaridad física, se añaden la heterogeneidad de los sistemas de tarificación, que frustra toda expresión contable de la solidaridad urbana, y la de las condiciones y relaciones de venta que divide a los usuarios en otras tantas agrupaciones específicas. Desequilibrando el modelo hegemónico anterior de gestión unificada y centralizada de la red, este mosaico de servicios, respuesta a la heterogeneidad urbana, conducido a la aparición de dispositivos de suministro multicéntricos, flexibles y localmente ajustados.

Los Fundamentos de la Ingeniería Espacial en las Redes

Abriendo ventanas de oportunidad para la acción colectiva a escalas que no son necesariamente las de los territorios administrativos político instituidos, estas evoluciones favorecen una diferenciación selectiva y localizada de los servicios, que supuestamente responde mejor a las expectativas de unas poblaciones económica y socialmente diversas distintas que los sistemas centralizados anteriores. Creciendo en un continuum de adaptaciones que van de la espacialización a distintos grados de territorialización, se trata en resumen de construir experimentalmente formatos locales "sólidos" de servicio público.

Un desafío mayor de esta ingeniería espacial parece ser establecer, o restablecer, las normas de funcionamiento de un servicio colectivo a una escala a la que pueden desplegarse relaciones de confianza, construir espacios intermedios de cooperación, compromisos creíbles. Este principio de proximidad pretende volver a enraizar los servicios en un espacio donde la enunciación y el respeto de normas comunes por una parte, y la coordinación de actores numerosos y heterogéneos por otra, parecen más realista.

La búsqueda de formatos locales de servicio es pues sobre todo la de acuerdos localizados, productos y productores de regulaciones sociales negociadas. En su ámbito se establecen relaciones de confianza y se negocian los compromisos necesarios para el funcionamiento de un servicio. Se pueden interpretar las distintas modalidades de la ingeniería espacial de los servicios (espacialización o territorialización) como la expresión de las capacidades de acción colectiva en ciudades socialmente heterogéneas. En algunas, la espacialización, sobre la base de las proximidades sociales y geográficas, es suficiente para reducir las incertidumbres y los riesgos, conformando agrupamientos capaces de movilizar sistemas cognitivos de acción de cara a solucionar problemas colectivos. Por otra parte, la territorialización, o sea, la creación de un poder y de un sistema de regulación a escala de un espacio de acción específico, a menudo el de una comunidad o un proyecto, es necesario, se supone, para la legitimación de las constricciones y contrapartidas, sin las que las normas no pueden ser efectivas. Los sistemas de servicio de comunicación policéntricos participan así, en sociedades muy diferenciadas, en una producción descentralizada de regulaciones sociales.