La Reducción de los Desastres de Origen Natural a través de la Gestión del Riesgo
De Construmatica
  
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Nota: Este artículo ha sido creado gracias a Geólogos del Mundo en el marco del Programa de Afiliados de la Construpedia. El contenido pertenece a la publicación: Desastres de Origen Natural y Cooperación para el Desarrollo y lo puedes descargar gratis en PDF.
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En los países en vías de desarrollo, buena parte de la población se podría salvar en los próximos decenios si los gobiernos prestan atención a la Gestión del Riesgo para la Reducción de los Desastres Naturales. (Informe Mundial de Reducción de Desastres, PNUD 2004)
Que Significa Gestión de Riesgo?
Hablar de gestión del riesgo significa desarrollar una serie de medidas que permitan conocer y dimensionar todos los elementos relacionados con los riesgos para poder hacerles frente, hacerlos decrecer o, en el mejor de los casos, anularlos.
Muchos autores han establecido parámetros, métodos y fases de trabajo para tratar la gestión del riesgo con el objetivo de definir un modelo válido que permita a una comunidad prepararse y, en definitiva, "Convivir" con el riesgo. A menudo estos modelos no son exportables de un lugar a otro, al depender en gran medida de los recursos económicos, el medio natural, la cultura o la religión de una determinada comunidad. Por este motivo, la implementación de modelos en algunas zonas no ha sido efectiva, y es necesario que en cada lugar se defina un modelo para trabajar el riesgo de manera resolutiva.
La gestión del riesgo debe formar parte de las agendas de trabajo de los gobiernos comprometidos con la sostenibilidad de sus políticas de desarrollo. Una buena parte de los riesgos geológicos que afectan a la sociedad se ven agravados por una gestión del territorio mala o inexistente, ya sea por el abuso que se hace de sus recursos naturales, o bien por la ausencia de políticas ambientales. En el momento de plantear cómo desarrollar un programa de gestión del riesgo hay que prever una serie de fases:
- Fase de caracterización y conocimiento de lo que se quiere gestionar.
- Fase de sensibilización, formación y organización en los ámbitos locales, municipales, regionales y nacionales.
- Fase para el establecimiento de medidas políticas y estructurales para la reducción de los impactos esperados..
- Fase de planificación del modelo de crecimiento esperado en función de los posibles impactos generados por las amenazas consideradas.
- Fase de respuesta en caso de que se produjera uno de estos impactos, respuesta que implica una evaluación de todas las fases anteriores y punto de partida para un nuevo ciclo de gestión.
La gestión del riesgo, así entendida, es un modelo de trabajo interdisciplinario que requiere, en primer lugar, un esfuerzo intenso de consenso entre la población civil organizada, los encargados de tomar decisiones, las instituciones de gobierno y las fuerzas públicas. Y, en segundo lugar, requiere la coordinación de todos los actores para trabajar en el desarrollo de la estrategia escogida en todos sus ámbitos: estructurales, organizativos, sociales, económicos, normativos y legislativos. Para que confluyan estos puntos es preciso crear un espacio de concertación dinámico y prioritario en las agendas de todos los implicados.
Un programa de gestión del riesgo requiere de la participación, de técnicos cualificados para la caracterización de la amenaza, de la población civil que se deberá organizar y coordinar con los gobiernos locales y otras instituciones, y, por último, del trabajo de los gobiernos locales, que, a través de sus técnicos y representantes políticos, deberán coordinarse con sus homónimos nacionales.
En sus inicios, la tarea de Geólogos del Mundo se centró principalmente en la primera parte de este programa, es decir, en la caracterización de la amenaza, aunque en los últimos proyectos desarrollados una parte importante de la tarea llevada a cabo se ha destinado al trabajo con la población civil o con los técnicos representantes de los gobiernos locales y otras instituciones a través de la creación de los llamados "espacios de concertación", en los que se fundamenta la participación y el diálogo.
Así pues, la gestión del riesgo debe tener implicaciones en el ámbito organizativo de la sociedad, en el legislativo y en el económico. Estas implicaciones afectarán a la relación de la sociedad con el medio natural que la soporta, teniendo su máxima expresión en la planificación del ordenamiento territorial, que se puede entender como la plasmación geográfica de la planificación del desarrollo para una región determinada.
Entendemos por gestión del riesgo el conjunto de medidas encaminadas a facilitar la convivencia con determinados procesos, naturales o antrópicos, cuyo desencadenamiento puede suponer una amenaza para el desarrollo "normal" de las actividades cotidianas de cualquier sociedad que vive en un entorno natural determinado.
La gestión del riesgo debe entenderse como una estrategia a medio y largo plazo que requiere el consenso de la sociedad, los técnicos y los políticos. Su implementación en el tiempo debe conducir de modo gradual hacia la disminución de los desastres de origen natural y, por consiguiente, a la mejora de la calidad de vida y del desarrollo socioeconómico.
...Y la Gestión Integral?
El término Gestión Integral hace referencia al conjunto de medidas encaminadas a la gestión sostenible del territorio. Estas medidas deben prever aspectos técnicos, sociales, ambientales, económicos y políticos.
La gestión integral del territorio debe incluir la gestión ambiental relativa a la preservación de una sostenibilidad del entorno natural, la Gestión de los Recursos Naturales en cuanto a la disponibilidad o carencia por lo que respecta a la extracción, manipulación y conservación de materias primas, estrategias de explotación y de comercialización, y también debe incluir la Gestión de los Riesgos, que debe garantizar la sostenibilidad de las inversiones y el ordenamiento del territorio, de acuerdo con sus características naturales y las posibles interacciones con la sociedad en el escenario actual y en los posibles escenarios futuros.
El trabajo para llevar a cabo una gestión integral del territorio debe ser participativo y multidisciplinar, y debe permitir la interrelación de la sociedad civil con los técnicos locales y los encargados de tomar decisiones (técnicos, políticos, empresarios, etc.); por eso es precisa la construcción de espacios de intercambio y consenso, que deben partir del ámbito local más próximo y llegar hasta el ámbito nacional o regional supranacional. Cada uno de estos ámbitos tendrá sus actores específicos, pero deberán poder estar intercomunicados y relacionados para conseguir que las estrategias y las políticas concretas sean desarrolladas y puedan dar los resultados esperados. Por tanto, se puede hablar de fortalecimiento de la Gestión Ambiental Integral Participativa (GAIP) como un objetivo general de actuación de Geólogos del Mundo. Para construir estos espacios de consenso es imprescindible el compromiso político con el fin de desarrollarlos y dotarlos de peso específico y representatividad; sin embargo, es necesaria la implicación activa y responsable de la ciudadanía organizada, que encuentre a su alcance estos espacios de comunicación con las instituciones.
Componentes de la Gestión del Riesgo
Los componentes de la gestión del riesgo son el conjunto de medidas encaminadas a tratar y afrontar, de manera ordenada, los procesos naturales o antrópicos que pueden convertirse en una amenaza para el ser humano. En términos generales, puede afirmarse que hay cinco componentes básicos para llevar a cabo una correcta gestión del riesgo. Estos componentes no son necesariamente sucesivos en el tiempo, ya que algunos se pueden desarrollar de manera simultánea, aunque algunos dependen de los resultados de los otros. A continuación se exponen los cinco componentes de la gestión del riesgo:
- 1 Caracterización: encaminada a la descripción y al estudio de los diferentes parámetros que configuran el riesgo, es decir, a valorar la dimensión y magnitud de un proceso concreto que puede convertirse en una amenaza que afecte a un determinado lugar en un momento dado. Este componente se trabaja a través del desarrollo de la controvertida fórmula del riesgo:
Riesgo = Peligrosidad x daño
Peligrosidad = Amenaza x Probabilidad
Daño = Vulnerabilidad Exposición
Medición de la temperatura y el pH del agua de la laguna cratérica del volcán de Santa Ana, El Salvador, 2003.
Medición de los gases del cráter del volcán de Santa Ana, El Salvador, 2003.
Bomba volcánica proyectada por el volcán de Santa Ana, El Salvador, 2005..
- 2 Preparación: una vez que se conoce el riesgo en su magnitud y se identifica quién puede resultar afectado y en qué medida, habrá que comunicar a la sociedad la problemática a la que se enfrenta a través de un programa de formación y organización dirigido a los diferentes sectores sociales: vecinal, escolar, universitario, técnico municipal, líderes comunales, políticos, gobiernos, etc. Esta formación debe incluir actividades encaminadas a crear mecanismos tanto de predicción de desastres como de respuesta rápida y efectiva ante estos.
Asamblea de Numousso, Burkina Faso, 2007
Visita de campo a la cordillera de El Bálsamo, El Salvador, 2006
Jornadas de formación. El Salvador, 2003.
- 3 Mitigación: comprende la aplicación del conjunto de medidas estructurales y no estructurales dirigidas a la reducción de los efectos de la amenaza sobre la población y los bienes expuestos. Las medidas que es preciso aplicar en cada caso dependen del tipo de amenaza, de la vulnerabilidad y del grado de exposición que se considere aceptable.La aplicación de medidas no estructurales (estudios del terreno, gestión territorial) ayuda a prever y predecir el riesgo. Su aplicación pasa por una correcta gestión y ordenación del territorio. La aplicación de medidas estructurales (obras de contención, elementos disuasorios) puede reducir los daños y desacelerar o eliminar el riesgo.
Riesgos asociados a la geodinámica interna (vulcanismo y sismicidad): - Difíciles de prever
- Los procesos no se pueden evitar
- Se pueden reducir sus efectos
- Requiere sobre todo, la aplicación de medidas no estructurales.
Riesgos asociados a la geodinámica externa (inundaciones, inestabilidades,...): - Se pueden prever
- Los procesos se pueden evitar
- Se pueden anular sus efectos
- Requieren la aplicación de medidas estructurales y no estructurales
- 4 Prevención: consta de todas aquellas actividades diseñadas para proporcionar una protección permanente ante los desastres y para menguar los efectos de una catástrofe. Incluye la toma de medidas encaminadas a conocer mejor las amenazas que pueden afectar a un determinado lugar, prevé la modelización de escenarios de riesgo y, a partir de aquí, el diseño de una planificación y un ordenamiento territoriales que eviten los pronósticos diagnosticados por la amenaza prevista. Las medidas de prevención empiezan con la formación y pasan por obtener un compromiso de las autoridades públicas para llevar a cabo acciones políticas y acciones para la reducción de los desastres sociales y estructurales, es decir, para crear un marco legislativo que tenga en cuenta la gestión del riesgo.
Tener conocimiento del riesgo es una herramienta básica para disminuir la vulnerabilidad y promover acciones de conservación, mitigación y prevención.
La prevención de los desastres se entiende como la aplicación de medidas dirigidas a evitarlos, aunque en algunos casos eso no es posible. Por ejemplo, ante una erupción volcánica explosiva pocas medidas podemos aplicar para evitar la explosión de gas y magma; en estos casos la prevención hará referencia a la adopción de medidas para evitar o limitar el impacto adverso del peligro en cuestión. Siguiendo el ejemplo que se plantea, las medidas preventivas irían encaminadas a contar con un plan de evacuación y con una gestión territorial correcta.
- 5 Emergencia: aunque en el mejor de los supuestos se aplicaran a la perfección los cuatro componentes anteriores (caracterización, preparación, mitigación y prevención), nunca podríamos estar seguros de la erradicación completa de la amenaza; por tanto, hay que prever y tener perfilados los mecanismos de coordinación necesarios para atender una potencial emergencia producida ante algún hecho catastrófico. Es necesario tener Planes de Emergencia y Protocolos de actuación bien trabajados. Para que estos mecanismos sean operativos hay que llevar a cabo, periódicamente y de manera aleatoria, simulacros para los diferentes tipos de amenaza existentes y tener definido un Programa de Atención de la Emergencia, que será mejor y más efectivo si se han caracterizado y dimensionado correctamente el peligro y el daño. Un buen programa de atención de la emergencia aprobado y vigente en una comunidad determinada implica también una disminución de la vulnerabilidad y, por tanto, del riesgo.
La caracterización, la preparación, la mitigación, la prevención y la respuesta a la emergencia implican trabajar a fondo en la mejora de aspectos como la formación, la información, la organización, la reglamentación y las infraestructuras, entre otros, por lo que es preciso el establecimiento de prácticas de transparencia y democracia que fortalecerán la gobernabilidad. Para su correcto desarrollo es necesario contar también tanto con la voluntad política de implementar los cambios propuestos y de destinar los recursos humanos y materiales necesarios, como con la voluntad de la población afectada de participar de manera activa en los diferentes procesos.
Cabe destacar que la sensibilización con respecto a la necesidad de gestionar de manera correcta el territorio, así como en lo relativo a temas relacionados con el medio ambiente o el cambio climático, ha ido aumentando considerablemente a escala global, y en especial en aquellos países recurrentemente afectados por amenazas geológicas.
Geólogos del Mundo, en su labor, desarrolla diferentes programas de gestión del riesgo en que los diversos componentes están representados. Las características en esencia técnicas de esta organización hicieron que en sus inicios el componente más trabajado fuera el de la caracterización, y que paulatinamente se fuera ampliando el campo de trabajo con los componentes de preparación y prevención, que han marcado una tendencia significativa a la hora de plantear los diferentes proyectos y programas. Esta tendencia se ha materializado a través de la necesidad de transferir las capacidades técnicas a las instituciones locales, a partir de la necesidad de integrar la gestión de los riesgos en la planificación del desarrollo, con la imprescindible incidencia política, social y económica que eso conlleva.
Geólogos del Mundo no es una organización de ayuda humanitaria especializada en la atención de las emergencias. Su compromiso es el de aportar el conocimiento y las herramientas suficientes para reducir los riesgos, de manera que disminuyan la magnitud y la frecuencia de las emergencias. Por esto, la atención de las emergencias es un aspecto en que la tarea de Geólogos del Mundo ha sido solo puntual, aunque se prevé poder dedicar más esfuerzos en el futuro por medio de acciones directas sobre el terreno, así como a partir del fortalecimiento y asesoramiento técnico (inventario de daños, estudios geológicos para el emplazamiento de campos de refugiados, etc.) a las instituciones locales, nacionales e internacionales de prevención civil u otros órganos de emergencia.
Fases de trabajo que se pueden aplicar para describir los componentes de la gestión del riesgo:: - Caracterización del riesgo para determinar el peligro y el daño.
- Evaluación de las opciones de gestión en consenso com los diferentes actores sociales.
- Monitoraje de zonas de risgo.
- Elección de medidas correctoras. Solución y diseño.
- Comunicación de las medidas adoptadas, educación y promoción de sus beneficios.
- Implementación de las soluciones escogidas.
- Seguimiento de las amenazas y de las medidas ejecutadas
Escala de Trabajo para la Gestión del Riesgo
En los últimos decenios se han desarrollado grandes políticas internacionales de atención a la emergencia y a la prevención de desastres, principalmente diseñadas en el contexto de programas de carácter nacional o regional; es decir, se han dedicado esfuerzos al estudio de las amenazas y al desarrollo de mapas de peligro a gran escala. Esta situación ha permitido definir estrategias en el ámbito de los estados; en este sentido, hay que recordar que las Naciones Unidas declararon la última década del siglo XX el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres de Origen Natural con el objetivo de reducir el incremento del impacto socioeconómico de las catástrofes naturales.
No obstante, el trabajo de Gestión del Riesgo a Escala Local, entendido como una herramienta de gestión del territorio, ya sea en el marco de las comunidades rurales o de las ciudades, no ha sido un aspecto demasiado desarrollado. En este sentido, se ha trabajado casi exclusivamente en la organización de las comunidades de base, pero no en la conexión de estas con los gobiernos, por lo que su capacidad de decisión ha sido poco significativa. Es en este ámbito de base, localizado y a pequeña escala, en el que la cooperación al desarrollo y las ONG pueden llevar a cabo proyectos efectivos.
Hasta hace pocos años, la gestión del riesgo no se ha empezado a centrar en el aspecto de la prevención y la mitigación, ya que tradicionalmente se ha estado más pendiente de la atención de la emergencia que de evitar que se produjera un desastre. La falta de voluntad política y de recursos económicos, tecnológicos y científicos, junto con la superpoblación y la mala planificación territorial en los países en vías de desarrollo y también en los desarrollados, han provocado que, "por decirlo de alguna manera", los desastres de origen natural quedasen a merced de la suerte y del destino, y que en consecuencia la gente se haya acostumbrado a una cultura del conformismo que, al mismo tiempo, ha ido derivando hacia la impotencia ante las grandes catástrofes humanas y sociales.
Geólogos del Mundo desarrolla un modelo de trabajo para abordar el complejo tema de la gestión del riesgo a partir de la evolución metodológica que ha aportado su experiencia en varios proyectos en el transcurso de los años. Pone especial énfasis en el que considera que puede ser un camino efectivo: la gestión del riesgo a Escala Local, ya que es precisamente en el ámbito municipal donde más carencias hay y donde más es preciso incidir en este aspecto, y al mismo tiempo es desde esta pequeña escala desde donde también se pueden desarrollar estrategias válidas dentro del campo de la cooperación al desarrollo.